户外徒步活动到底是应该由文旅部门监管还是体育部门？

要明确监管部门，首先必须厘清 “体育运动” 和 “旅游活动” 的法律边界，特别是 2023 年 1 月 1 日起施行的新《体育法》对户外运动监管作出了更加明确的规定。

（一）体育运动的核心定义

根据《中华人民共和国体育法》第二条规定：“体育工作坚持以人民为中心，普及全民健身，建设体育强国。" 第一百零三条规定：“县级以上人民政府体育行政部门负责本行政区域内的体育工作。"

新《体育法》新增了高危险性体育项目和高危险性体育赛事活动的行政许可制度：第一百零五条规定，经营高危险性体育项目，应当向县级以上地方人民政府体育行政部门提出申请，取得经营许可证；第一百零六条规定，举办高危险性体育赛事活动，应当符合相应条件并取得体育行政部门的许可。

体育运动的核心特征是：以身体锻炼、竞技比赛、技能提升为主要目的，强调参与性和健身性。其活动内容主要围绕体育项目本身展开，一般不包含观光游览、休闲度假等旅游要素。

（二）旅游活动的核心定义

根据《中华人民共和国旅游法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动，适用本法。"

《旅行社条例实施细则》第二条进一步明确：“《条例》所称招徕、组织、接待旅游者提供的相关旅游服务，主要包括：（一）安排交通服务；（二）安排住宿服务；（三）安排餐饮服务；（四）安排观光游览、休闲度假等服务；（五）导游、领队服务；（六）旅游咨询、旅游活动设计服务。"

旅游活动的核心特征是：以游览、度假、休闲为主要目的，强调体验性和综合性。其活动内容通常包含 “吃、住、行、游、购、娱” 等多个旅游要素，是一种综合性的服务产品。

（三）户外运动与旅游活动的资质许可对比

根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》和《国家体育总局职能配置、内设机构和人员编制规定》，两个部门的职责边界已经比较清晰，但在交叉领域仍需进一步明确。

（一）体育部门的主要职责

1. 指导和推动全民健身事业，组织开展群众性体育活动；

2. 统筹规划竞技体育发展，管理体育竞赛；

3. 指导和推进青少年体育工作；

4. 负责高危险性体育项目的经营许可和监督管理；

5. 负责高危险性体育赛事活动的审批和监督管理；

6. 指导体育社会组织建设。

监管范围：以健身、竞技为主要目的的户外运动，如日常的跑步、健身、登山训练、体育赛事等；高危险性体育项目的经营活动和赛事活动。

（二）文旅部门的主要职责

1. 统筹规划文化事业、文化产业和旅游业发展；

2. 管理文化和旅游市场，指导文化和旅游市场综合执法；

3. 负责旅行社、导游等旅游经营主体和从业人员的监督管理；

4. 规范旅游市场秩序，监督管理服务质量，维护旅游消费者和经营者合法权益；

5. 指导旅游应急救援工作；

6. 负责旅游景区内的旅游活动监管。

监管范围：以游览、度假、休闲为主要目的，提供 “吃、住、行、游、购、娱” 等综合服务的旅游经营活动；旅游景区内的观光性徒步活动。

（三）交叉领域的监管原则

对于同时包含体育元素和旅游元素的户外徒步活动，应当严格按照“实质重于形式”的原则进行判断，综合考虑以下四个核心要素：

1. 活动主要目的：是观光游览还是体育锻炼（可通过宣传用语、行程安排、景点设置等判断）

2. 服务内容：是否提供交通、住宿、餐饮、导游等两项以上综合旅游服务

3. 收费性质：是否收取打包费用，是否具有营利性

4. 面向对象：是否面向不特定公众公开招徕

具体判断标准：

 ✅ 符合以下情形的，认定为旅游经营活动，由文旅部门监管：

￮ 活动名称包含 “游”" 旅游 "“观光”" 度假 " 等字样

￮ 行程安排中包含多个旅游景点，观光时间占比超过一定比例

￮ 收取包含交通、住宿、餐饮、向导等在内的打包费用

￮ 通过公开渠道面向社会公众招募参与者

 ✅ 符合以下情形的，认定为体育活动，由体育部门监管：

￮ 活动名称包含 “训练”" 比赛 "“竞技”" 健身 " 等字样

￮ 活动内容以技能训练、体能锻炼为主，不包含观光游览环节

￮ 仅收取必要的场地费、器材费、保险费，不提供综合旅游服务

￮ 主要面向协会会员或特定群体，不面向社会公众公开招徕

对于未经许可经营旅行社业务的户外公司、俱乐部，文旅部门拥有明确的执法依据和处罚权力，但在执法实践中仍需注意以下操作要点。

（一）核心法律依据

1. 《中华人民共和国旅游法》第九十五条：“违反本法规定，未经许可经营旅行社业务的，由旅游主管部门或者市场监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处一万元以上十万元以下罚款；违法所得十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；对有关责任人员，处二千元以上二万元以下罚款。"

2. 《旅行社条例》第四十六条：“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得 10 万元以上的，并处违法所得 1 倍以上 5 倍以下的罚款；违法所得不足 10 万元或者没有违法所得的，并处 10 万元以上 50 万元以下的罚款：（一）未取得相应的旅行社业务经营许可，经营国内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务的；（二）分社超出设立分社的旅行社的经营范围经营旅游业务的；（三）旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务活动的。"

（二）关键认定标准

在执法实践中，判断是否构成 “未经许可经营旅行社业务”，除了前文提到的四个核心要素外，还需注意以下特殊情形：

• “体育旅游” 的认定：以体育活动为载体、以旅游体验为目的的活动，如 “徒步游”" 登山游 "“骑行游” 等，均属于旅游经营活动

• “定制游” 的认定：为特定客户量身定制的包含综合旅游服务的徒步活动，无论人数多少，均属于旅行社业务范畴

• "AA 制” 的例外：组织者收取的费用中包含明显超出成本的 “服务费”" 组织费 ”，或组织者本人不参与费用分摊的，应认定为营利性活动

• 线上平台的责任：网络平台为无证经营主体提供信息发布、交易结算等服务的，应依法承担连带责任

（三）执法操作难点与应对

1. 证据收集与固定

￮ 难点：电子证据易篡改、资金流向复杂、活动过程隐蔽、参与者证言主观性强

￮ 应对：采用可信时间戳、区块链等技术对网络信息进行实时保全；调取银行、支付平台交易记录形成完整资金链；通过卫星定位、监控录像等获取活动轨迹证据；对多名参与者进行交叉询问核实

2. 违法所得计算

￮ 标准：违法所得 = 全部收入 - 直接用于经营活动的合理成本

￮ 注意：组织者的人工成本、管理费用等不得扣除；无法提供成本证明的，按全部收入计算违法所得

3. 处罚裁量标准

￮ 从轻情节：初次违法、违法所得较少、主动配合调查、积极消除危害后果

￮ 从重情节：多次违法、违法所得巨大、造成安全事故、拒不配合调查

￮ 参考：违法所得不足 1 万元的，处 1-3 万元罚款；违法所得 1-5 万元的，处 3-5 万元罚款；违法所得 5-10 万元的，处 5-10 万元罚款